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當前位置:企業家參考
  論壇丨國有企業集團管控的依法合規架構  
   
  發布時間: 23-10-20 04:36:16pm    文章來源: 《企業家》 雜志  
         
 

 文丨畢競悅


央企集團的母子公司關系不僅面臨挑戰,治理邊界與法人邊界的不一致也產生了一系列法律問題。對央企集團管控進行依法合規架構,強化公司治理的合規底線具有特別意義。

企業集團具有規模經濟效益及多元化經營優勢,發展跨地區、跨行業、跨所有制和跨國經營的大型企業集團已成為中央企業改革發展的方向。在深入推進國企改革的背景下,依法合規完善中央企業集團管控機制具有特別重要的意義。

01

集團管控的關鍵問題:母子公司關系

集團管控的關鍵是協調母子公司關系。一般而言,母子公司關系主要存在兩個方面問題。

一是子公司的失控問題。母子公司之間存在委托代理關系,母公司不可能事無巨細地控制子公司,由此產生了子公司的道德風險。同時,由于信息不對稱,母公司的決策會受到子公司的影響,從而導致資源錯配和資源浪費。我國國企集團的母子公司關系在這方面的弊端更為突出。由于所有者缺位問題未能在制度上得到根本解決,所有權約束弱化,道德風險更為嚴重。此外,國企人員長期以來缺乏流動性,集團總部管理人員與子公司管理人員之間存在盤根錯節的關系,任何涉及子公司利益的決策都面臨內部牽制。
二是母公司的越權問題。在我國,缺乏職業經理人文化傳統,經理層對公司的忠誠度不高,這加大了母公司的控制難度,因此我國許多央企集團更熱衷于加強對子公司的控制,甚至代替其發揮作用,以至于子公司的股東會、董事會形同虛設。在母公司過于強勢的情況下,子公司可能喪失應有的獨立性。母公司的過度管控可能使得子公司法人治理結構形同虛設,進而影響少數股東、債權人的利益。
在國企改革不斷推進的背景下,央企集團的母子公司關系又面臨以下兩方面挑戰。
一是“管資本”改革要求重塑母子公司關系。許多央企集團存在總部管得過多、管得過死的問題,在國資監管推進“管資本”改革的背景下,相應地在中央企業層面推進國有資本投資公司試點改革,集團總部將只承擔授權范圍內的國有資本投資責任,成為國有股權資產的專業營運商。這就要求對央企集團的母子公司關系進行重塑,總部要更多地放權。
二是混合所有制改革增加了母子公司產權關系的復雜性。在既有法規和政策的安排中,國有企業集團的母子公司關系以產權為主要紐帶,母公司作為子公司的出資人對子公司行使權力。隨著混合所有制改革的推進,央企集團的產權關系和利益相關方都呈現多元化的特征,使得母子公司關系更加復雜。

02

集團管控依法合規問題癥結:治理邊界與法人邊界不一致

在《中華人民共和國公司法》中,企業集團并沒有清晰的法律定義。在Walker  V. Wimborne一案中,澳大利亞聯邦最高法院將“企業集團”描述為“一組通過共同持股或交叉持股等途徑而聯系在一起的具有控股關系的公司的總體”。企業集團雖然是一組企業的有機聯合體,但各企業之間是相互獨立的法人。法律上的子公司應具有獨立于其股東的獨立人格、獨立財產和獨立責任。這是世界各國普遍遵循的法律準則。
但在公司治理實踐中,子公司在法律上享有的獨立性被不同程度地打了折扣。在央企集團中,子公司的所有權結構比較單一,資金全部或者部分來自母公司,因而產生了母公司對子公司的剩余價值索取權與控制權。
管理權源于產權,因而母公司有權管理子公司,這樣一來母公司的治理邊界就擴大了。公司治理邊界即對公司治理范圍的界定,包括公司權力、責任以及治理活動的范圍及程度。一般而言,一個獨立公司的治理邊界和法人邊界是一致的。但隨著企業集團的涌現,出現了公司的治理邊界與法定權責不對稱的局面,主要體現為處于支配地位的母公司對子公司的控制權導致后者的公司治理流于形式。
實際上,在企業集團內部,無論是母公司還是子公司,反映其真實權責關系的結構都會與獨立的企業有所不同,從而不能用獨立企業的治理邊界來說明企業集團的治理邊界。在企業集團的治理實踐中,母公司的治理邊界往往大于法人邊界,尤其是在央企集團中,母公司與子公司之間有一種類似于行政上下級的關系。母公司的意志要反映在子公司的行為中,母公司意志延伸的范圍即構成了其治理邊界。
然而,管理權很大程度上要受到法律的制約,由于子公司具有獨立法人的法律身份,享有獨立法人的一系列權責,因此母公司的管控與子公司的獨立法人之間不可避免地存在沖突。隨著公司與各方面利益關系的復雜化,所有者與公司、母公司與子公司之間的關系變得更加微妙,導致可能出現利用公司法人人格和有限責任來欺詐債權人和背離其他利益相關者利益的現象。

△企業集團雖然是一組企業的有機聯合體,但各企業之間是相互獨立的法人。法律上的子公司應具有獨立于其股東的獨立人格、獨立財產和獨立責任。

母公司某種程度上控制子公司是全球公司治理的一種普遍現象。但國外企業集團往往是倒三角結構,上面是大的上市公司,下面是一些封閉的子公司;我國的央企集團往往是正三角形態,上面是獨資公司,下面有很多股權結構多元化的子公司。在我國央企集團的結構形態下,母公司控制子公司,更為強勢。集團管控的法律問題關鍵是協調母公司的控制權與子公司的獨立性,保護子公司利益相關者的利益。

03

依法合規強化集團管控機制

從公司治理角度而言,一方面,由于企業集團的復雜性和信息不對稱的廣泛存在,子公司的行為存在與母公司意志相背離的可能,所以企業集團治理機制的首要任務就是要設計母公司對子公司的有效控制機制。但在另一方面,強勢的母公司過度控制子公司,通過損害子公司獨立性來損害后者及其利益相關者利益的問題也普遍存在!度舜蠓稍u論》(2004卷)中認為,“法律對集團管控的規范目標主要有二:一是維持子公司的獨立法律地位,二是保護子公司的少數股東和債權人利益不因母公司的強勢控制行為而遭不法損害”。

1.以產權為紐帶構建母公司的控制權
母公司的控制權源于產權,因而應基于產權構建母公司的控制權。母公司的控制權應圍繞資本保值增值展開,重在戰略性決策,而非經營性管理,突出戰略控制職能的發揮。相應地,進行合理、有效的權力配置。企業資源是母公司對子公司進行控制的重要手段,母公司可以通過財務、人事、技術、銷售渠道、組織等途徑來實現對子公司的控制。母公司對子公司行使的權力主要包括:投資決策權、對外籌資權、資金調度權、收益分配權、人事管理權等。目前的主要問題在于,有的母公司管了一些不該管的事,控制了一些不該控制的權力,抑制了子公司的積極性,甚至損害了其他利益主體的利益。關于母公司權力具體如何行使,應當納入法治框架進行思考。
戰略管控。母公司提出集團總體的戰略規劃和計劃,但在交付子公司執行之前,必須先經過子公司的董事會甚至股東會投票表決通過,這是公司法的基本要求。子公司的戰略發展方案由子公司董事會負責調研、分析和研究,上報母公司審批。
人事控制。母公司對子公司的管控應主要通過控股權來實現,其中最為重要的是人事控制。母公司通過控股權取得對子公司股東會決議的重大影響,通過控制股東會取得對子公司董事會席位和董事長職位的控制,以及取得對總經理和公司主要經營管理人員的提名推薦權,這樣也就控制了子公司事務的決策權與執行權,保證子公司的發展方向和目標定位符合央企整體發展戰略與發展目標。母公司對子公司的人事控制主要包括兩個層面,一是母公司向子公司派出股東代表,二是母公司向子公司提出董事、監事、高級管理人員的人選。
財務控制。財務控制也是母公司控制權的一種重要運用方式?刂品秶ㄘ攧漳繕、財務制度、財務人員和財務信息,控制重點在財務指標和數據上,關注焦點是國有資本的投資回報率。子公司的財務管理、預算、對外融資等由母公司財務公司統一管理;子公司利潤分配方案由子公司負責擬訂,上報母公司審批。
2.母公司的股權行使
董事會中心主義已成為當今世界公司治理的潮流,公司權力的重心逐漸轉移至董事會。在國有企業“管資本”改革的背景下,要使央企集團發揮“管資本”的作用,就要建立以強大董事會為核心的公司治理結構。央企集團母公司董事會職權主要包括制定集團戰略,任免、考核評價經理層并確定經理層薪酬。子公司董事會成員由子公司股東大會選聘,母公司派出董事。子公司董事會按照公司法的相關規定履行職權。
董事會是子公司最重要的治理機關,母子公司之間的權力配置集中反映在子公司的董事會結構上。依照《中華人民共和國公司法》的規定,母公司作為控股股東提名董事人選,董事的任職要經子公司股東會的表決。對于全資子公司,子公司董事會成員乃至高層經理人員完全由母公司委派。對于絕對控股公司,子公司董事會成員的選舉程序往往是走過場,董事及高層經理人員幾乎都由母公司決定。對于相對控股子公司,母公司憑借自己的股權也在很大程度上控制著子公司董事會的成員組成。
此外,我國可以借鑒國外經驗,通過引入“特別股”,賦予國有股東對重大事項的一票否決權。如英國政府在電信公司治理改革過程中,依據《英國電信法》中的“金股”條款,規定英國政府掌握1英鎊的金股,擁有否認其他股東決議的權力。
3.母公司的法律責任
在央企集團中,子公司一元或類一元的產權結構使得唯一股東濫用公司人格的行為在公司內部很少受到有效抵制。從企業集團治理的結構分析,母公司的治理邊界超越了法人邊界,因而子公司不應該以法人邊界(有限責任和獨立人格)為絕對的保護傘。因母公司行使控制權而致子公司受損時,子公司的少數股東、債權人等利益相關主體對母公司應享有財產索取權。
如果子公司董事會同意了母公司的戰略和計劃并予以執行,但結果卻致子公司利益受損,或子公司少數股東、債權人的利益受損,子公司的董監高就有可能面臨少數股東提起的代位訴訟或債權人提起的損害賠償之訴。在此情況中,為保證利益相關者的利益,促進企業集團的健康發展,保證集團管控建立在合乎法律的基礎之上,宜借鑒英美公司法以完善我國公司法的相關規則。子公司執行的戰略和計劃乃是母公司直接或間接控制下的產物,為防止多數股東進行內幕交易和自我交易,子公司的少數股東可針對母公司及其控制股東提起“雙重代位訴訟”(或稱“雙重衍生訴訟”),子公司的債權人可針對母公司及其控制股東提起“揭開法人面紗”和“揭開法人第二層面紗”之訴。
4.子公司董事的義務
母公司要有效控制各子公司,準確獲取各子公司的信息,要實現這兩個目的的最有效手段便是委派董事,透過委派董事以直接行使子公司的經營管理權。委派董事在法律上是子公司的董事,必須遵守對子公司的法律義務。由此產生的問題是,委派董事作為子公司董事對子公司的受托義務與對母公司委派者的受托義務之間的沖突。此外還存在母公司董事又被母公司委派為子公司董事的情況,此種董事被稱為聯鎖董事,在聯鎖董事身上更易發生利益沖突。
董事義務主要包括勤勉義務和忠實義務。子公司董事勤勉義務的爭議不大,關鍵問題在于忠實義務;讵毩⒐径O計的董事忠實義務以約束和規制董事從公司或公司事務中獲取自身利益為主要出發點。在企業集團中,董事忠實義務的規制重點應在于防止董事從事有損子公司、利于母公司或其他第三方的行為,關鍵的制度設計是控制利益輸送。
在全資子公司的情形下,子公司董事的義務是以子公司的利益為行事,這本身亦等同于母公司的利益。在聯鎖董事的情況下,子公司董事也必須以母公司的利益為行事;母公司董事則僅以母公司的利益為行事。在控股子公司的情況下,作為聯鎖董事的母公司董事以子公司董事身份表決時不能僅以母公司的利益為行事,但應在多大程度上必須以母公司的利益為行事值得探討。在英美公司法上,控股子公司的董事不得接受母公司的指示。盡管如此,控股子公司的董事在行使自主決定權時仍可能考慮照顧母公司的利益,完全禁止派出董事考慮其委派者的利益是不切實際的。因此,只要子公司董事盡到了勤勉義務,且無法證明其故意違背子公司利益,即可認為合理。另外,如果兼任母公司與子公司董事的人損害了子公司利益,不應該將該行為視為僅與子公司有關,利益相關方可以同時向母公司和子公司主張權利。

 
   
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